Propuesta A y B frente a frente: el mano a mano de David Bravo y Claudia Sanhueza que revela la trastienda política de la Comisión Bravo
por HÉCTOR CÁRCAMO
Ambos creen que el tema debe ser parte del debate presidencial de 2017. Bravo se defiende de las críticas a su rol como presidente y afirma que no puede debatir consigo mismo.
Sanhueza asegura que hubo llamados para recabar votos a favor de la propuesta A y dice que Bravo ha hecho marketing.
Aunque en la prensa nacional la publicación del informe de la Comisión Bravo, a mediados de septiembre pasado, solo sirvió como excusa para defender la mantención del sistema de pensiones de capitalización individual a cargo de las AFP, las semanas siguientes a su publicación han permitido conocer detalles de la trastienda de los debates y cómo se llegó a las 3 propuestas y 58 medidas para mejorar las pensiones.
Andras Uthoff, uno de los articuladores de la propuesta B, que propone instalar un pilar de reparto paralelo al actual sistema de capitalización individual, aseguró hace poco que hubo intentos por impedir un cambio relevante al modelo de AFP. Regina Clarke, también de esa posición,ahondó en las críticas a Bravo por su rol comunicando los resultados del trabajo.
Frente a las críticas, Bravo se defiende en esta entrevista y ahonda en los motivos para rechazar la propuesta B. Dice que hay vasta literatura sobre las dificultades del sistema de reparto y defiende que con Pilar Solidario el modelo de AFP sí es un sistema mixto. Crítica a quienes dicen que la Propuesta A “ganó” en la comisión, los acusa de deshonestos.
Para Claudia Sanhueza, académica de la Universidad Diego Portales y suscriptora de la propuesta B, el sistema de capitalización individual no es un sistema mixto y la posición de Bravo en ese sentido es “marketing”.
“Plantear que ganó la propuesta A es deshonesto”
Bravo dice que, dada la dificultad de optar por la propuesta A o B, lo mejor es tomar medidas concretas que sean viables. Por ello apunta a poner más recursos en el Pilar Solidario, a través del cual el Estado complementa o derechamente entrega jubilaciones a quienes no tienen pensiones dignas.
“Podríamos en tres o cuatro años más pasar de 60% de cobertura con el Pilar Solidario a 80%. Se puede anunciar un cronograma que apuntara en esa dirección”.
-¿No cree que es una forma de perpetuar el subsidio del Estado a un sistema de pensiones que en la forma que funciona hoy no responde a las tasas de reemplazo que se prometieron?
-Lo que está claro es que, en el contexto que tenemos actual del Gobierno y de las distintas reformas que se están implementando en Chile, va a ser difícil pensar que se vaya a zanjar una discusión tipo propuesta A, B o C.
-¿Cuando plantea poner más plata al Pilar Solidario no está hablando desde la postura de la A, que es la suya?
-No, eso es una recomendación específica. La uno.
-Pero está en el paraguas de una propuesta (A) que no toca temas estructurales del sistema de pensiones, que sostiene el sistema de capitalización individual y no instala un pilar de reparto al lado.
-Es una medida perfectamente coherente con cualquier cambio estructural. La propuesta B de hecho subsume el Pilar Solidario dentro de su propuesta. Los avances que uno pueda hacer en el ámbito del Pilar Solidario no merman la discusión más global. Lo que estoy diciendo es que la discusión más global veo difícil que se pueda zanjar. ¿Y mientras tanto qué? Mientras tanto lo que permite llegar a los distintos sectores de la ciudadanía es el Pilar Solidario. Es mi opinión.
-Pero usted interpreta lo que dice la propuesta B, que lo que indica es que no son medidas aisladas. Si toca el Pilar Solidario en la B eso está condicionado a que se hagan otras medidas. No es una cosa u otra. Cuando dice ‘avancemos en el Pilar Solidario, porque no se puede zanjar la discusión’, está diciendo ‘mantengamos el camino que es más estructural de la propuesta A’.
-Básicamente, pongámonos frente a los objetivos. No es la discusión sobre nomenclatura de sistemas. Es sobre resultados. Por eso enfaticé tasas de reemplazo y montos de pensiones. Ese es el objetivo que debemos tener. La otra discusión depende del Gobierno y los consensos que haya en la sociedad. Ahora, eso quedó bien explícito sobre cómo cada comisionado votó por las propuestas. Y hay ahí bastante variedad al respecto, pero la mayor parte, uno puede pensar decir que un Pilar Solidario debería por ejemplo universalizarse. Y esa es una medida compatible con alguien que piense, por ejemplo, que en realidad la dimensión solidaria debería ser incluso más grande. En el corto plazo la pregunta es cómo mejoramos las pensiones hoy. Y la herramienta que tenemos hoy es el Pilar Solidario.
¿Qué responsabilidad les asigna a las AFP? Pareciera que hoy se les asigna una responsabilidad básicamente de invertir plata.
-El sistema que tenemos ahora de cuentas individuales con gestores privados se podría haber hecho de otro modo bien diferente en la reforma de 1981. El hecho de que no hubiera gestores públicos sino solamente privados fue una cosa evidentemente ideológica, la idea de que las personas tuvieran sus fondos en una cuenta creo que es una idea correcta, evidentemente el problema de las pensiones no es solo un problema individual. El gran problema y mi gran crítica a la reforma de 1981 –aparte de decisiones que creo que son bastante dudosas– es que no tuvo ningún componente solidario. De hecho, muchos pensamos que lo del 81 no puede ser llamado un sistema de pensiones. Si no tiene un Pilar Solidario no es un sistema de pensiones.
-¿Qué es?
-Un sistema de ahorro individual. Un sistema de pensiones debe considerar elementos como el de 2008, cuando se introdujo un Pilar Solidario que ha sido muy importante pero que aún es débil en el sentido que partió con 40% de la población y se fue extiendo gradualmente a medida que aumentan recursos. El pilar individual también tiene problemas, tiene problemas porque el monto que estamos ahorrando es muy bajo, un 10% es bajo para cualquier estándar internacional. Entonces en el fondo necesitamos ahorrar más pero también necesitamos que haya solidaridad en el sistema.
-¿Y eso debe hacerlo el Estado, no que sea solidaridad intrasistema, compartiendo la generación de ingresos de cada uno con un pilar de reparto?
-Yo creo que eso tiene problemas, pero sí creo que es importante. De hecho, si se fija, una de las propuestas que hicimos es que ese aumento de cotización (cuatro puntos porcentuales) una fracción va a ir a financiar, al estilo del fondo de cesantía, los beneficios del Pilar Solidario. Y eso en las propuestas específicas juega un rol importante, pero yo pienso que es acotado, porque en general debe mantener los incentivos de personas a ahorrar. Pero el extremo de que nos encontrábamos donde no teníamos cotizaciones del empleador y donde toda la solidaridad venía por fuera del sistema a través de impuestos… claro, todos pagamos, pero es bastante lejano, me parece que también era un extremo y eso de alguna manera es lo que pusimos con algunas recomendaciones.
-Cuando dice que debe mantenerse el incentivo al ahorro,¿qué incentivo requiere si es obligatorio el 4%, si además la plata la pone el empleador y el Estado?
-No queremos que tengan incentivos a informalizarse. El incentivo debe ser a formalizarse. Es importante que haya conexión entre cotizaciones y ahorros que efectivamente usted tenga.
-¿Esa es una postura ideológica o técnica?
-Es una postura técnica, espero, que tiene que ver con cómo se percibe por cada persona el impuesto que está asociado. Ahora, son puntos legítimos de discrepancia sobre los cuales es necesario tener estudios técnicos. Hay que tomar decisiones en esa materia, por eso pienso que es legítimo que haya posturas distintas al respecto.
-Pero pueden tomar referencias, la OCDE podría serlo. En ese sentido, muchos tienen sistemas de reparto.
-Hay bastante literatura sobre los problemas del sistema de reparto. Cuando se mueve de un modelo a otro. La discusión no es de cero. Si hubiéramos adoptado el sistema de cajas, le puedo garantizar que la solución final, si nos hubiéramos dividido en propuestas, no habría sido esta. La discusión habría sido otra. Creo que es distinta la evaluación una vez que tienes un sistema como el que tuvimos y los costos que se ha pagado, en el caso de Chile, para la transición del sistema de reparto a uno de capitalización. La pregunta es cuán estructural tienen que ser los cambios, o lo que tenemos, más allá de que, si de mí dependiera, no habría hecho esa transición costosísima. Pero lo que tenemos ahora es cómo volver a un sistema de reparto. La mayor de nosotros dijo no. Y nos dividimos entre quienes pensaban que había que introducir una dimensión de reparto más sólida –la propuesta B– y quienes estimamos que eso no era así.
-Los miembros que apoyaron la propuesta A no se abren al debate de poner parte del pilar de reparto, pese a que en el mundo es relativamente masivo. La propuesta B parece buscar un equilibro. ¿La propuesta de ustedes es una posición técnica desde la experiencia internacional o hay un tema ideológico?
-Esa es nuestra opinión, que es incorrecto ir a la propuesta B y no la aconsejaría. A mi juicio es ideológico, político y técnico. Es una mezcla donde se piensa que los supuestos que están detrás van a funcionar en algún momento. Por la misma razón fui el primero a negarme a zanjar esta discusión. Esta discusión no está zanjada. Nuestra opinión es que es una discusión que se debería socializar. En definitiva, nos pareció que era bueno dejar argumentos y contraargumentos.
-¿El debate se ha dado bien, a su juicio? Porque la sensación al leer los medios es que apoyan la A.
-Lo he dicho en todos los tonos, que la comisión no zanjó este tema y frases como que ganó la A son incorrectas, no reflejan lo que los comisionados dijeron, plantear eso creo que es deshonesto. Pero no me pueden pedir a mí que sea el vocero de una propuesta que no apoyé. En lo posible he tratado de ser lo más ecuánime respecto de lo que discutimos, pero no puedo hacer un debate conmigo mismo. Estoy cerrando lo que fue el trabajo de la comisión y lo que corresponde es que se abra la discusión.
Ahora, estas discusiones no tienen prensa, es complejo. Nosotros nos dedicamos tres meses a recorrer en diálogos como estos. Espero –y me encantaría– que se haga una discusión del informe en diálogos ciudadanos. Sería el paso lógico de lo que fue el trabajo de la comisión. Hay una oportunidad única.
-¿Cree que una reforma así no se alcanza a hacer en este Gobierno?
-El Gobierno está embarcado en muchas reformas y esa es una dificultad objetiva que tenemos, pero es una opinión desde afuera, que estamos todos mirando.
-¿Cree que se debería discutir en las próximas elecciones?
-Creo que están todos los elementos para que sea uno de los ejes de la elección a Presidente. Sería bueno que se discuta y no en un grupo de técnicos, mal llamados técnicos. Nos hicieron un encargo para entregar un informe a la Presidenta. Pero si eso se pudiera socializar sería estupendo.
“Hubo llamados para que algunos comisionados votaran por la A”
Claudia Sanhueza, académica de Instituto de Políticas Públicas de la Universidad Diego Portales, fue una de las 11 integrantes de la Comisión Bravo que apoyó la propuesta B. Reconoce que, a diferencia de la comisión que preparó una propuesta para la reforma de 2008 y que presidió Mario Marcel, la que dirigió Bravo fue más transversal no solo a nivel de género, sino multidisciplinaria y etaria. Por esa diversidad, afirma que las diferencias estuvieron siempre. “Tenía este grupo de internacionales, que no era representativo, estaba bastante dirigida, las personas y la mayoría de los técnicos internacionales, un grupo fuerte partidario de la capitalización individual y que la promueven en el mundo. Entonces el trabajo siempre fue dividido y se reflejó hasta el final”, recuerda.
Sin embargo, advierte que David Bravo no manejó bien el proceso público, técnico y político en la comisión. “De hecho, nosotros no tuvimos acceso al resumen ejecutivo hasta después de haber sido entregado. Es decir, tuvimos acceso un mes antes, pero luego el informe final no recogió la mayor parte de nuestros comentarios”, afirma.
La posición de quienes terminaron votando por la opción, señala, se notaba desde el principio. "Aquí había dos grupos. Uno que defendió el sistema de AFP y cree que es el mejor, que es como la línea de Peter Diamond, que defiende el sistema de AFP y lo defiende en el mundo y ahí no hay que ser iluso. Chile es un país que se mira. Es un país ejemplo y entonces cuando Chile cambia y crítica al sistema de AFP, se mueve el resto del mundo".
-¿Se percibe que, desde afuera, lo que pase en Chile en este tema es referente?
-Completamente. Y entonces es un tema no solo en pensiones, también en educación, salud. Chile ha sido un país que ha implementado políticas muy neoliberales en muchos ámbitos. Entonces, la crítica interna que surge importa al resto del mundo también. A pesar de todo el mal manejo interno, no se puede esconder lo que pasó: la discusión, la crítica, el diagnóstico del sistema de pensiones. Y no se puede esconder que había comisionados que en realidad tienen un diagnóstico.
-¿Y el rol de Bravo?
-El presidente de la comisión en este caso también no era imparcial. Él tenía una propuesta y, claro, en general los presidentes de las comisiones tratan de transmitir comunicacionalmente con un poco de imparcialidad lo que pasa en la comisión. En este caso no ha pasado eso. El presidente de la comisión ha transmitido lo que su grupo de comisionados un poco ha planteado. No ha servido para plantear lo que pasa con la propuesta B ni la C. En ese sentido, ha sido una mala comunicación de la discusión que se dio al interior de la comisión y después del informe final.
-¿Por qué ocurre eso? ¿Hubo presiones? ¿No hubo una gestión en la comisión para marcar una u otra posición?
-O sea, hubo gestiones para que mucho votaran por la A.
-¿De Bravo?
-No sé, pero sí sé que muchos comisionados recibieron llamados para que votaran por la A, internacionales y nacionales. Y por eso pensamos, los que votamos por la B más Leokadia (Oreziak, polaca que fue la única que votó una propuesta para instalar un sistema de reparto a secas), que en general tuvimos más votos de lo que pensamos que íbamos a tener.
-¿Sentían que estaban tratando de acorralarlos?
-O sea, que había obviamente un grupo de personas que querían que ganara la A e hicieron todas las gestiones para que eso ocurriera.
“Este no es un sistema mixto”
-Rodrigo Pérez Mackenna, presidente de la Asociación de AFP, dijo que se debe guardar la ideología en un cajón para abordar las soluciones al sistema de pensiones, principalmente, mejorar pensiones y darle sostenibilidad. ¿La posición de la B es ideológica al tratar de meter el pilar de reparto?
-O sea, todas las discusiones, no existen políticas públicas que no tengan detrás una corriente ideológica. Eso es absolutamente mentira. En Chile muchos han tratado de tener ese discurso, que discusiones son técnicas, no ideológicas. Eso no es verdad, no existe. Las discusiones técnicas responden a ideas políticas. Si tiene a puros tecnócratas, que la tecnocracia ya es una ideología, si es la tecnocracia la que finalmente diseña políticas públicas, tenemos un sistema político que es una tecnocracia y no una democracia.
-¿Entre la A y la B hay discusión ideológica?
-Hay dos aristas, creo. Hay una cosa de responder, la B, a una pregunta: ¿queremos un sistema solidario, queremos que trabajadores jóvenes financian a los adultos mayores o queremos que no?
Nosotros dijimos, en parte sí, que responda a esa ética. Y también que haya un ahorro para que no sean los jóvenes cargados al cien por ciento con la responsabilidad de mantener a adultos mayores. Eso es un sistema mixto.
Cuando dice que quiere capitalización individual con ahorro obligatorio usted da el peso ético a que no haya ninguna responsabilidad en la sociedad de financiar adultos mayores, porque cada uno se hace cargo y es la responsabilidad individual.
-¿Y el Pilar Solidario con impuestos generales no es una forma de solidaridad?
No, porque el Pilar Solidario está en todos los sistemas. El pilar es como el piso. En Suecia es así, por ejemplo. Los sistemas de reparto también tienen Pilar Solidario. La diferencia está en el pilar contributivo porque las cotizaciones van a financiar las pensiones de adultos mayores.
-El comisionado José Luis Ruiz –que apoya la A– dijo que no se puede hacer cambios tan drásticos porque se destruye al sistema financiero. ¿No es parte de la verdad que no es llegar y sacar platas que iban al sistema financiero?
-El 42% está afuera, en Chile el 22% está en bonos del Banco Central y solo el 15% está en empresas. Además, están los bancos para financiar empresas. O sea, no es que no tengamos un sistema financiero. Creo que no es tan como lo plantean, el Estado no es la única forma de hacer inversiones en Chile, es la mínima parte.
Además, está el problema de los conflictos de interés. Esto ha funcionado por muchos años, hay mucho conflicto de interés, mucho poder asociado, interlocking sistémico, eso es lo más tremendo.
-Eso hace difícil modificar el sistema.
-Crea un conflicto muy grande con la elite económica y creo que eso es lo más difícil y por eso es mucho más factible la propuesta B, porque no es ninguna locura, entrega beneficios inmediatos. Si se suma la AFP estatal, puede provocar cambios en la forma de funcionamiento institucional del sistema.
-Se cuestionaba a la B porque no estaría suficientemente financiada.
-Se hizo un máximo trabajo con el grupo de comisionados, en particular Christian Larraín y Andras Uthoff. Se supone que la secretaría técnica de la Comisión iba a evaluar las tres propuestas y finalmente solo evaluaron la A.
-¿Quien estaba en la secretaría?
-Varias personas, con apoyo de Hacienda.
-¿Pero quién mandaba?
-David Bravo. Ese es otro tema que refleja el peso que tuvo la propuesta A.
-Ruiz decía que si uno ve las utilidades de las AFP es irrelevante, porque subirían pensiones un 5%.
-Los costos son bien altos, la comisión del 2% es alta, todos los comisionados internacionales criticaban eso. Había una visión clara sobre eso. Pero lo importante es la lógica del sistema. Esa comisión que cobran es una comisión que paga ciertos costos administrativos, un precio, no puede ser cero, si no no habría administrador de los fondos. Es parte del costo del servicio de administración, entonces, la utilidad sí es un problema central en el sentido que son precios relativos, cuando administrar el fondo no depende del tamaño del fondo. Y no hay ningún incentivo a que haya ganancias, no hay costo por las pérdidas, las AFP nunca pierden. Uno puede generar contratos distintos de servicios, pero es más complejo. El tema es cómo funciona el sistema, la lógica, que hay poca competencia. Por eso a mí me gusta la idea de la AFP estatal, que creo que introduce competencia. El 70% de la gente encuestada se cambiaría a AFP estatal. Creo que es el máximo terror de las AFP.
-Pero no mejora las pensiones.
-No, pero es una cosa de legitimidad, de dónde quiero poner mis fondos. Saber que es una institución pública donde nadie se enriquece administrando platas de trabajadores.
-¿Cree que este gobierno zanjará este tema o será de elecciones?
-Yo creo que depende de cómo sigan las cosas el próximo año, igual el escenario es complejo, son pocos años de gobierno, hay varias reformas que están siendo aplicadas, está la reforma de educación superior que también es compleja. Pienso que probablemente va a ser un tema de elecciones más que de corto plazo.
-¿Le parece bien?
-Me parece bien, esas son las políticas que definen los distintos grupos políticos, tiene que haber propuestas en ese sentido.
-¿No cree que haya populismo o que se use políticamente, como algunos suponen?
-Pero eso depende de la calidad de la política, depende de lo que pase con el proceso constituyente. Hay bastante que mejorar en la actual democracia chilena, ahora no se pueden vetar los temas, la preocupación la tienen los trabajadores. Es imposible esconderlo y tratar de hacer cosas que no sean significativas, no en el sentido de llegar a un régimen de inmediato, porque hacer cambios estructurales para llegar a dar vuelta la moneda tampoco es posible, pero sí uno puede hacer cambios que modifiquen el sentido de la política. Eso es viable.
-¿El sistema de pensiones no se corrige si no se instala un pilar de reparto?
-No hay ninguna posibilidad. Estamos en el techo con este sistema.
-Bravo dice que el sistema de pensiones chileno es mixto.
-Este no es un sistema mixto. Es un sistema que en el pilar contributivo combina seguridad social con capitalización individual, nada tiene que ver con la Pensión Básica Solidaria (PBS). Ese es el pilar no contributivo y también existe en los sistemas de reparto. Él dice que es mixto porque hay PBS. Está técnicamente incorrecto. Si en el pilar contributivo –que se financia con contribuciones de trabajadores– no hay sistema un mixto con solidaridad intergeneracional y capitalización individual, no es un sistema mixto.
-¿Y por qué lo dice?
-Bueno, no creo que no entienda qué es un sistema mixto. Es marketing para la propuesta A. Quiere decir que es mixto para que la gente lo quiera. Es lo mismo que cuando se instaló este sistema en 1981 y se dijo que la tasa de reemplazo seria de 70%. Eso fue marketing para que la gente se metiera. Menos con la tasa de cotización que se adoptó.
